PPP模式:不可超越基本建设程序

2018-1-9 16:18| 编辑: 阳勇 |来自: 网络

摘要: 自2014年国务院、国家发改委、财政部大力倡导在公共服务领域推行PPP模式以来,近4年的时间,各地政府、各路社会资本、各PPP利益相关方,经历了从陌生好奇、疑惑围观到被动驱使、蜂拥而入的过程。
自2014年国务院、国家发改委、财政部大力倡导在公共服务领域推行PPP模式以来,近4年的时间,各地政府、各路社会资本、各PPP利益相关方,经历了从陌生好奇、疑惑围观到被动驱使、蜂拥而入的过程。目前的PPP,颇有泛化推广的趋势。无论什么项目,均可“包装”成PPP;无论什么项目,似乎只要一披上PPP的外衣,各行业主管部门都得为其让步,一路绿灯。大有所向披靡、超越既有基本建设程序的架势。这些现象,究其本质,还是由于部分地方政府、行业主管部门、社会资本及各利益相关方,或对国家推行PPP模式的宗旨产生了误解、或出于短期利益驱动所致!若长此以往,不仅违背国家有关部门关于规范、健康有序推行PPP模式的要求,还将为项目的后期运作埋下风险和隐患。

一、PPP模式的属性和定位

在我国,PPP已被定义为“政府和社会资本合作”。纵观近几年来有关部委密集出台的相关PPP政策文件,PPP相对于传统政府投资,就是在政府负有提供责任的基础设施或公共服务领域,改变以往单一政府投资或以政府投资为主的投融资和建设管理模式、改变以往项目建成后交由政府有关部门或专门成立某一机构接管运营维护的模式,由政府和社会资本构建一种合作关系,以社会资本为主,负责投融资、建设管理、项目建成后的运营维护,社会资本按约定的期限和方式,收回其投资、运营维护成本,获得合理的回报,政府主要负责承担配套政策支持、监管责任或付费责任,大部分PPP项目,在整个合作期内,资产权属仍归政府所有,社会资本方仅享有经营权和政府特许的其他权限,合作期满、社会资本回收投资、获得合理回报后,项目资产及相关权利无偿移交政府。

根据《国务院关于投资体制改革的决定》(国发〔2004〕20号)精神,建设项目按照投资主体划分,可分为企业投资和政府投资两大类型。

PPP项目中,政府或直接注入部分项目资本金,或对于无“使用者付费”及“使用者付费不足以满足社会资本投资及合理回报”的,在合作期内,由政府以财政补贴等形式,给予社会资本 “政府付费”或“可行性缺口补助”。实质上政府仍然承担了投资责任,在建设期内承担部分资本金投资(股权投资责任)、在运营维护期逐年承担政府付费或缺口补助(无非是将以往政府在建设期内的集中投入,化解为中长期分解投入),所有的财政支出责任要求列入“中长期财政预算”,最终的投资责任主体,仍然是政府。一句话,政府作为负有提供公共服务责任的主体,PPP项目最后还是由政府“埋单”。因此,PPP项目,终究属于“政府投资”的范畴。

二、国家对不同投资主体的监管

国发〔2004〕20号文,明确规定了对于企业投资项目和政府投资项目的监管程序。对于企业不使用政府投资建设的项目,一律不再实行审批制,区别不同情况实行核准制和备案制;企业投资建设实行核准制的项目,仅需向政府提交项目申请报告,不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。而对于采用直接投资和资本金注入方式的政府投资项目,则要求“进一步完善和坚持科学的决策规则和程序……政府投资项目一般都要经过符合资质要求的咨询中介机构的评估论证……特别重大的项目还应实行专家评议制度;逐步实行政府投资项目公示制度…审批项目建议书和可行性研究报告,同时应严格政府投资项目的初步设计、概算审批工作……”。

上述规定清晰地告诉我们,企业投资建设的项目,实行核准制或备案制;而对于“预算内投资项目采取直接投资和资本金注入的”政府投资建设的项目,实行审批制,需要审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计、概算;需要经咨询中介机构的评估论证或专家评审(特别重大的项目);需要实行公示制度等。

2014年1月29日,国家发改委第7号令发布的《中央预算内直接投资项目管理办法》规定,直接投资项目实行审批制,包括审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计。情况特殊、影响重大的项目,需要审批开工报告。

2016年5月19日、2016年12月12日,国务院先后发布了《清理规范投资项目报建审批事项实施方案》(国发〔2016〕29号)、《政府核准的投资项目目录(2016年本)》(国发〔2016〕72号),进一步加大了简政放权、放管结合、优化服务的改革力度,明确规定实行审批制的投资项目,在可行性研究报告批复后,报建审批事项精简为42项、企业投资项目凡不在核准目录内的,实行备案制。

尽管在国发〔2004〕20号文之后,国家有关部门进一步深化改革,补充制订了一系列简政放权、简化基本建设程序和行政许可的手续,但对于政府投资行为,仍然强调规范、仍然坚持科学的决策规则和程序、仍然未放弃审批制度。

PPP,其实只是在改革历程中政府投资项目多了一种创新模式,它的政府投资属性、它的基本建设属性告诉我们,项目是否有建设实施的必要性、可能性、可行性、是否符合地区和行业发展的规划、是否符合公众的需求、是否经得起各类专项审查或评估等,与项目是否采用PPP模式毫无关系,项目在决策和前期工作阶段,还须严格遵循政府投资项目基本建设程序。

财政部、国家发改委在倡导推行PPP模式的有关文件中,虽然强调为了提高工作效率,要进一步减少审批环节,建立联审机制,要求各部门简化办理手续、优化办理程序,但并未忽略关键的决策和许可程序。例如财政部联合国土资源部 、 住房城乡建设部等部委发布的《关于组织开展第四批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》,明确规定申报PPP项目应具备的基本条件之一,是“新建、改建项目已纳入土地利用总体规划、城市总体规划和各类专项规划,并按规定完成立项、项目可行性研究、项目核准或备案、供地方案等前期工作。存量项目涉及国有资产、股权转让的,已按规定办理资产评估手续。”

国家发改委《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》发改投资〔2016〕1744号、《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资〔2016〕2231号)等,均明确要求PPP项目应做好项目决策、加强项目可行性研究及审批,依法依规履行投资管理程序,重大基础设施政府投资项目,应重视项目初步设计方案的深化研究,细化工程技术方案和投资概算等内容。

财政部、发改委对PPP项目前置要件的规定,充分体现了项目前期决策和许可的必要性,同时与我国现行基本建设程序要求保持高度一致。

三、遵循基本建设程序,是科学决策和管理的体现

基本建设程序是对建设项目从设想、规划到建成投产所经历的整个过程中各项工作开展的先后顺序,它反映工程建设各个阶段之间的内在联系和客观规律,是从事建设工作的各有关部门和人员都必须遵守的原则,与之相应的各项行政许可或审批,均具有相应的法定依据。因此,基本建设程序,既是建设项目的规律,也是国家对建设项目的规定。既然是“规律”和“规定”,那我们就没有违背它的理由和权利。

我国现行的基本建设程序,是自建国以来,参照其他国家作法,并结合自身建设实践、充分吸取经验教训、不断总结完善和改革的结果,甚至是以很多失败的教训和无谓的代价换来的,尽管随着经济的发展和改革的不断深化,仍存在不断优化和简化的空间,但至少在现阶段,基本建设程序仍是加强基本建设管理的一项重要内容,从事基本建设活动,必须严格执行程序。

与传统项目相比,PPP项目应履行的程序,更加严格,不是比传统项目少了,而是更多了。在决策阶段,增加了项目实施方案的论证(项目采用PPP模式的必要性、可能性、可行性、合作方式策划分析、合作双方边界划分、责权利划分、风险识别及分配、项目财务分析论证等)、物有所值评价(对于政府来说,项目采用PPP模式从各项定性指标到投入产出比较,是否优于采用传统的政府投资模式)、财政承受能力论证(本级财政承担的本项目及同期全部PPP项目政府支出责任是否在一般公共预算支出10%的范围内);在建设期、竣工验收阶段及运营维护阶段,增加了对项目建设绩效及运营维护绩效的评估(严格来讲,该程序并非PPP独有,对于任何模式的建设项目,无论由谁建设、无论由谁运营维护,都应开展绩效评价,无非是以往和现阶段,大部分传统项目执行不到位,可评可不评,或评价流于形式。而PPP项目则不然,因为项目建设成果的优劣、运营维护的各项考核是否达标,是使用者付费、政府付费或缺口补助的直接依据。因此,建设和运营维护绩效评价,自然成为PPP项目不可或缺的程序);在合作期满,PPP项目还增加了一个移交程序。

四、PPP项目应履行的基本建设程序

按照我国现行的基本建设程序规定,结合财政部、发改委对倡导PPP模式的规定,让我们来认真梳理一下,一个典型的新建PPP项目,应当履行哪些基本建设程序和行政许可。

1.规划许可

(1)土地利用总体规划

(2)项目建设用地(含临时用地)规划

(3)建设工程规划

2.项目用地审批

(1)项目选址意见

(2)用地预审

用地预审的前置条件,必须完成土地利用总体规划、地质灾害危险性评估、压覆矿产资源调查及许可。

3.项目建议书或可行性研究报告审批

项目建议书或可行性研究报告审批,应当完成以下前置条件:

(1)编制完成项目建议书或可行性研究报告

(2)项目选址意见

(3)用地预审

(4)环境影响评价及审批

(5)节能审查

有的项目,可能还涉及到水土保持方案审批、地震安全性评价、文物保护意见、占用林地审批、社会稳定风险评估等;

4.财政承受能力论证、物有所值评价、实施方案审查论证

对于PPP项目,在可行性研究报告批复及相应的前期工作完成后,还要求项目的实施方案、财政承受能力论证和物有所值评价须通过政府及有关部门的审查论证,并要求在各环节信息公开,接受监管和社会公众监督。

5.项目报建

国发〔2004〕20号规定,对于政府投资项目,采用直接投资和资本金注入方式的,从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告,除特殊情况外不再审批开工报告。

6.初步设计及概算审批

初步设计应在可行性研究的批复范围内,初步设计概算是确定建设项目投资额的依据、是实施建设项目投资控制的依据、是考核建设项目建设成本节约或超支的标准,一经批准的概算,是控制项目建设总投资额的最高限额的依据。

7.招投标制度的执行或审批

PPP项目应遵守招标投标法律法规,采用邀请招标或非招标方式的,应经有权部门批准。

8.施工图设计审查或备案

按国家有关部门规定必须进行施工图设计及相关强制性规定审查的,应遵循其规定。

9.施工阶段各专项审查或许可

依据项目的情况和个性,履行相关的手续。

10.建设管理

按照建设管理程序,应建立健全并执行一系列建设管理制度。

11.竣工验收、竣工决算审查或审批

12.建设期绩效考核及评价

按上述程序规范、完整履行,项目达到合同约定的使用和运营标准后,进入运营期,执行PPP合同对运营期的约定。

五、现状和问题

项目本身的规划许可缺失

PPP项目应符合地区及行业发展规划,属于宏观层次的规划。各地区都有自己的五年发展规划,现阶段处于“十三五”期间。我们在近几年的PPP咨询中,每到一个地区或州市,各地政府或有关部门,几乎都有一个不约而同的举动,那就是端出一大本装帧精美的当地国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要和一大堆涉及各行各业的项目表,要求我们从中“筛选识别”PPP项目,似乎咨询机构俨然可以为当地行业主管部门当家做主,火眼金睛,能快速筛选识别合适的PPP项目!

这些现象表面上是当地政府和有关部门对第三方咨询机构的信任,实质上是超越了咨询机构的职责和能力,行业主管部门放弃了自己的职责职权,也不符合PPP项目筛选的程序。财政部制订的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号)规定,“行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目”;国务院法制办2017年7月21日公开征求意见的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》也明确规定, “县级以上人民政府有关主管部门根据经济社会发展需要、社会公众对公共服务的需求、相关发展建设规划以及本条例第三条的规定,在组织开展前期论证的基础上,可以提出拟采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目。”

按照上述规定,项目是否适合采用PPP模式暂且不论,但它要在符合地区发展规划、行业发展规划等宏观规划的前提下,根据需求,完成各类专项规划。因此,我认为真正具有现实意义的,应该是针对项目本身的建设用地规划、建设工程规划、项目选址意见等具有个性的、“专项”的规划,而非各地在信息平台中上传的、长篇累牍的、让人花大量时间从头读到尾也找不出与拟实施项目有半点关系的十三五发展规划纲要!

项目建议书、可行性研究报告粗放、深度不够

部分PPP项目,或是地方政府“筛选识别”或某一领导“指示”要“包装”成PPP后,才开始委托咨询机构编制项目建议书或可行性研究报告,加之有的编制机构资质等级低(例如丙级)、缺乏经验及与项目相适应的专业能力,对项目基础数据调研不够,编制质量差,内容肤浅、论证不充分,甚至项目自身建设的背景分析、建设的内容及规模、必要性及可行性论证都存在问题,建设内容不断调整、投资估算、经济分析数据恍若天文,更无法满足PPP实施方案编写和进行相应财务测算的要求。更有甚者,有的PPP项目是“潜在”社会资本方发起的,当然,按照国家有关规定,只要是符合当地经济社会的发展、满足公共需求,PPP项目由社会资本发起也是允许的,无可厚非。关键是,项目建议书或可行性研究应该是由第三方机构独立、客观进行论证的,但此类项目通常的编制单位,是由“潜在”方委托的,利益驱使、角度不同,论证的结论自然会不同。

项目决策管理不严、决策程序流于形式

部分PPP项目不是遵循有关规定履行必要的决策论证、行政许可程序,而是因果倒置,根据财政部信息平台中需要录入或上传的资料、或根据申报示范项目时要求提供的资料来“查缺补漏”,后补各种审批或许可手续,这些审批或许可,不是为项目决策而产生,而是为PPP而打造,一天之内,不经过组织专家论证或请专业咨询机构评审,便可以办齐各式各样的批复。“审批”——理当先审后批,但有的项目已经简化为直接“批”了!

由于前期论证、决策不充分,有的项目甚至在社会资本采购落地后,才回头来反思建设内容的必要性,重新调整方案。

前期工作准备不充分,项目开工后举步维艰

部分地方政府片面追求PPP项目的“落地率”,在前期工作未落实到位的情况下,便启动社会资本的采购,匆忙开工,开工后由于受规划、项目用地、设计等工作滞后的影响和制约,边干边停,欲速不达。例如某项目由于施工进场道路临时用地征用未协调妥当,开工后临时施工道路被迫改道、方案变更,导致仅临时道路变更一项,投资增加近千万。

还有的PPP 项目,急于开展社会资本采购,表面看来项目已“落地”,但实质上根本不具备开工条件,只有几张粗放的概念性规划图、几张经过电脑渲染看起来眼花缭乱的效果图,但初步设计在哪里?施工图在哪里?项目所在地的水文地质勘察情况如何?地上建筑物该采用何种基础形式?埋设多深?……一无所知。

初步设计、施工图设计随意性强,没有投资控制的概念

初步设计概算必须控制在批复的可研投资估算范围,是我国多年以来一贯坚持的原则。远的不说,就说前面提到的2014年1月29日国家发改委第7号令发布的《中央预算内直接投资项目管理办法》,该办法依然明确规定,初步设计应当符合国家有关规定和可行性研究报告批复文件的有关要求,投资概算应当包括国家有关规定的项目建设所需的全部费用,批准的初步设计及投资概算应当作为项目建设实施和投资控制的依据,概算超过可行性研究报告批准投资10%的、或者项目单位、建设性质、建设地点、建设规模、技术方案等发生重大变更的,应当报告审批部门,审批部门可以要求项目单位重新编制和报批可行性研究报告。

PPP项目的所谓“全生命周期整合”,将原本分工明确、各环节、各单位互相制衡的工作,整合给了社会资本。中标的社会资本与政府出资代表组建的SPV中,实质上是由社会资本负责主导项目的设计、融资、施工等,尤其是无“使用者付费”的项目,尽管PPP实施方案中设计了绩效考核,但部分社会资本始终认为其投资反正是由政府“埋单”,从施工方到建设管理者的观念和角色还未转变过来,未树立投资控制的理念,施工图设计未进行充分的技术经济论证比选,存在不合理、浪费情况,将批复的投资估算限额抛之脑后,初步设计及后续变更等随意性强,为投资控制和最终的竣工决算埋下隐患。

招标时点前移,投融资与设计施工整合打包,增加了投资控制难度

根据《工程建设项目施工招标投标办法》(七部委2003年第30号令),工程招标应当具备的条件,至少包括初步设计及概算已经批准、有招标所需的设计图纸和技术资料。而目前大部分PPP项目,在可研批复后即开展社会资本招标,且通常将施工承包捆绑打包,中标的社会资本,同时也是项目的施工承包方。PPP项目投资少则几亿、多则几十亿甚至上百亿,在招投标阶段,没有初步设计图纸,更谈不上施工图;没有概算、没有工程量清单、没有招标控制价,有的PPP实施方案、PPP合同条款,对投资如何控制、如何结/决算未明确约定或不清晰…这些问题,都将为日后的竣工决算、投资成本认定等埋下隐患。多年的实践证明,一旦合同约定有缺漏,过程中管控措施缺位,竣工决算就有可能成为一个旷日持久的扯皮、陷入无限期的纠纷,甚至需要通过官司才能解决。但到了竣工阶段,一切该不该发生的,均已发生;一切不合理的现象,已既成事实;一切补救措施,为时已晚。

无健全的建设管理制度

基本建设管理,尤其是在施工阶段,需要一系列的制度约束,工期控制、质量管理、投资控制、安全文明、环境保护和水土保持、设计优化、变更管理、物资材料采购管理、各类应急预案等。而许多已开工建设的PPP项目,根本没有建立这些制度,究其原因,还是社会资本尚未完成角色转变。PPP模式下,社会资本应从传统的接受管理的施工方,转变为承担建设管理责任的甲方,有责任、有义务建立健全与项目相匹配的建设管理制度。以往我们咨询机构受国家审计机关的委托,对政府投资项目开展在建期审计或竣工决算及效益审计时,“建设单位管理制度的建立健全和执行情况”,是一个必审和无法回避的审计内容。

个人在近4年的PPP咨询实践中,一直紧随国家推进PPP的脚步,不断学习、领会和思考相关政策文件,也不断反思我们咨询工作的规范性。尽管不同部门间的规定存在一定的矛盾,有待进一步探索改进,但对于PPP,我们也一直在探索和践行。看到这些现象,提出这样的观点,但愿是杞人忧天,但愿是言过其实。只想说明一点:PPP,是早就经发达国家实践证明行之有效的模式,但并非到处都可用;PPP,其实在我国已经有20多年的探索和实践,是老概念、新名词,应该结合近几年的实践认真总结其经验和得失;PPP,是国家创新政府投资项目投融资体制和公共服务项目建设、管理、运营等方面的改革和探索,是为了创新公共服务的供给机制、提高公共服务的效率和质量; PPP,不是利益各方一开始疯抢、然后把玩腻了就抛弃的玩具,而是各地基础设施及公共服务领域建设和发展的长期举措。总而言之,PPP,要想走得更高、更远,需要规范、健康、有序;PPP,不能违背基本建设内在的客观规律、应科学决策并遵循基本建设程序。

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