为PPP前景谋新

2018-10-24 10:34| 编辑: 诺善风控

摘要: 2017年11月,财政部发布《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(以下简称“92号文”),随即各级财政部门针对在库PPP项目展开了全面的清理、整改工作。92号文的公布在业界激起不小的风 ...

       2017年11月,财政部发布《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(以下简称“92号文”),随即各级财政部门针对在库PPP项目展开了全面的清理、整改工作。92号文的公布在业界激起不小的风浪,也让前几年热火朝天的PPP有所降温。PPP的未来会怎么样,如何借鉴国外先进经验,就这些问题本刊记者采访了上海济邦投资咨询有限公司董事长张燎。


文/本刊记者 朱静


《新理财》:PPP市场遇冷后,地方政府对PPP项目的热情是不是正在降温?


张燎:是的,从去年第四季度开始,正式文件陆续下发,PPP发展势头出现明显回落。在“入库”环节,四季度新增项目数量和投资额较三季度分别减少58%和51%,入库速度明显放缓。


地方政府对PPP投入的热情明显下降,在此之前,很多地方政府把它当作融资工具,而现在PPP项目融资落地难不仅体现在融资条件愈发严格,信贷规模被进一步压缩上,更直接体现在融资成本的快速增长上。现在很多地方很快将触及地方PPP项目占一般公共预算支出比例不得超10%的红线,导致PPP继续发展的空间十分有限。另外在防范化解地方政府债务管理风险的大背景下,地方政府对隐性债务特别是PPP项目债务的认定口径上,仍然存在认识不统一情况,这些都导致了地方政府在现阶段对PPP工作的热情程度有所降低,大多采取观望态度。


《新理财》:如果PPP市场经过一段时期的沉寂,能否还能恢复到四年前的火爆场景?


张燎:有一些人认为PPP经过一系列的清理整顿后,可以恢复到三四年前那种爆发式增长的状态。这种想法很美好,但是不符合现实!我认为现在这种状态才是PPP应有的正常状态。


前几年业界机构只要提到PPP都非常亢奋,在这个市场上,每年会有四五千个项目做出来,投资金额动辄达到七八万亿,甚至十亿以上,这些都太不正常了。我觉得挤掉泡沫,剔除鱼龙混杂的劣质项目,让市场归于平稳和理性,给优质项目腾出发展空间,反而是一种利好,是“高质量发展”的真正体现。


《新理财》:在未来,想要让PPP得到规范发展,您认为需要解决哪些问题?


张燎:我认为首先要明确何为“规范发展”,目前大家对“规范发展”的定义没有达成共识。我认为规范发展要有四个维度,第一个维度“道正”,就是参与方理念正确,对事物认知准确无大偏差,不玩弄概念;第二个维度“术专”,就是参与方做事讲求精心,专注专业,科学发展。常以定量数据和事实为据,不大而化之;第三维度“意长”,就是对一件事物要长情,勿一喜一悲。运动式操作催生和利于投机派,挫伤长情派。历史证明后者活下来概率高;第四维度“唯质”,就是不唯量、不唯速,只唯质!高质量才是事物可持续发展的根本保证。没有质量的发展,终将一地鸡毛,浪费无数。过去这几年是PPP的狂飙突进时期,顶层制度设计只搭建了一个框架,但在一些关键问题没有明确定义。比如社会资本方的定义和边界,各方之间的法律关系,政府履约信用等等,这些问题都是难啃的硬骨头。国家在制定政策的时候能否在这些关键问题上给予清晰界定,这是非常关键的。


其次是需要解决能力建设问题,第一是政府方的能力建设,培养政府官员的PPP理念和认识。现在,大多数地方政府官员没有真正理解PPP的内涵,没有把PPP当作政府与社会资本合作的一次良性互动,而仍然是将其当作融资的工具,这样的结果直接导致政府与社会资本的合作无法实现效率最大化、效益最优化。还有一部分就是政府里面的具体操作经办人员,他们的水平参差不齐,还有很大的提升空间。这些能力如果不能培养起来,会直接导致政府方面的决策不准确。第二是市场端机构方的能力建设。很多咨询机构、投资机构、金融机构等存在自我包装的现象,一些“门外汉”把自己吹嘘成专家,堂而皇之地参与到PPP项目中来。大家在这样的商业利益的驱动下,做事情容易急功近利,急于推出项目,急于完成项目签约。PPP项目的操作需要真正有能力、有专业知识的机构和人才,这种能力是需要时间沉淀和滋养的,不是速成的。我们去年之所以专门成立一家基建教培子公司(昊育),就是发现包括PPP在内的大基建行业的能力建设是非常突出的短板。


最后要注意的问题是把做PPP项目的脚步放慢。总体上来看,项目的推进速度太快了。一个PPP项目的投资少则一两个亿,多则两三百亿,这样的项目竟然能在两三个月就完成从准备到采购,这是不够慎重的。作为一个专业机构来投标这个项目,一定是需要足够时间考察尽调,准备方案。投资机构需要对项目所在区域的投资环境进行考察,需要组织内外部的专业力量做详尽的尽职调查和投资分析报告,需要时间准备一份有竞争力的投标方案,需要通过招投标这样的竞争性方式去博弈,最后还需要走机构内部的决策程序,开投决会等等。项目所涉及到的政治经济以及社会风险等各方面的问题,都要通过决策程序来评估。短短二、三个月就完成一个项目从接触到投标,实在是太快了,这就是不求质量。如果想要PPP走规范化的道路,这是必须要解决的问题。


《新理财》:9月份在上海举办的“中加基础设施研讨会”上,您一再强调要走出去看看,您觉得“走出去”的意义是在哪里?


张燎:济邦咨询在这个行业里面成立时间比较长,我们感觉有责任做好一个排头兵,或者说探路者的角色。PPP行业现在处于一个关键的转折期,接下来的路该怎么走,整个行业的心气如何再提上来,我们有责任也愿意为这个行业做点事。我们一方面会加强和主管部门的沟通交流,交换了各自对市场的一些矛盾焦点的看法。另一方面加紧推动同行的互动和行业协会建立与发展。


还有重要的一点就是“走出去”。去借鉴国外先进经验,我把它称之为“以外促内”,就是类似“他山之石可以攻玉”的意思。现在PPP行业的国内局面暂时困难,市场比较沉闷,我们就多走出去看看。与此同时,国外也对中国的PPP行业很感兴趣,也愿意合作交流。这次加拿大驻沪总领馆热情地促成了“加中基础设施研讨会”,也是为今年11月在加拿大举办的加拿大PPP协会年会做预热。去年我去多伦多参加过一次加拿大PPP年会,观察到很多值得我们学习借鉴的经验,对我们国家的PPP行业的提升和改进相当有启发。


我认为,通过和国际组织沟通交流,尤其就“一带一路”沿线的一些国别进行主题交流,会产生两个效应,一个效应就是我们领会总书记的精神,把中国故事讲出去,结合当地国情和需求,协助他们创建适合自己的基建发展的模式;另外一方面,把其他发达国家在PPP领域中的先进方式以及专业态度引进来。


《新理财》:通过“走出去”这种国际交流,您认为我们国家应该借鉴哪些好的经验?


张燎:这些经历和经验真的是值得好好分析总结。第一要把基础设施建设的投资融资当做一门科学来做。我们国家在工程建设方面的专业性很强,但是和项目相关的经济研究、土地利用、财务金融、可持续性发展、周边产业布局、咨询实践等方面还相当薄弱。在国外,运作一个项目,必须进行多专业的整合,把项目看透吃透,然后才能运作好。项目的投资建设是一个整体,每一个环节都要专业化。我们国家PPP项目的现状只限于建造,其他部分是碎片化的,缺乏深度考量和融合贯通。


第二是PPP项目和所在国别以及其中的法律制度、政治环境、商业结构、融资条件等等,具有高度的关联性。上述内容在国与国之间会有很大差异。通过“走出去”,我深感不是简单地把中国式的PPP模板带出去,而是需要对当地的立法、政治决策程序、财务管理等等都要做深入了解,海外市场的国别差异太大了。


第三是PPP行业需要专业态度。我国的PPP项目一直在强调快,但在质量方面不求精湛。而发达国家做基建工程项目时,前期投入的时间和精力都非常大。另外,在我国,基建项目业主大多是国有企业,他们与政府有着千丝万缕的联系。因为这些联系,使得金融机构有了“城投信仰”,导致交易行为简单粗鄙,一旦出现风险,根本没有缓释和管控的预先安排,一出事就是系统性风险暴露。这种“城投信仰”是很荒唐的,也是很危险的。在国外,他们有各种各样个性鲜明的金融机构来支持基础设施融资,有投资经验丰富的专家,还有一套严格的投资程序,而这些我们都没有。我们的金融机构是在这样一个长期缺乏差异化的竞争环境中成长起来的,对此,我觉得必须大声疾呼:匠心专注,让高质量发展成为主流思想!



来源:《新理财》政府理财第302期



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